Степанова С.И.

(МГУКИ)

 

Нормативы бюджетного финансирования культуры

 

Нормативы бюджетного финансирования состоят из систем нормативов, из нормативов финансирования культурной деятельности из региональных бюджетов и дополняющих эти нормативы социальных трансфертах, направляемых из федерального бюджета в региональные.  При этом объединяющим началом для них служит совокупность нормативов обеспеченности культурной деятельности финансовыми ресурсами, поступающими из консолидированного государственного бюджета.

          Использование стандартов культурной деятельности  не имеет ничего общего с попытками навязывать отдельным людям или группам населения формы и способы удовлетворения их культурных потребностей.  Речь идет о стратегических интересах общества как такового, о его представлениях по поводу желательных масштабов и структуры культурной деятельности, о целях мериторного вмешательства государства, то есть об ориентирах и уровне бюджетной поддержки производителей культурных благ. Именно поэтому социальные стандарты  культурной деятельности не имею прямого отношения к конкретным людям, а присущи лишь более или менее крупным общественным группам, населенным пунктам, регионам страны. Поэтому и нормативы бюджетного финансирования, трактуемые как общественные цены реализации социальных стандартов, определяют объем государственной поддержки культуры и используются  лишь в экономических отношениях с производителями культурных благ, стимулируя их деятельность на достижение определенного уровня обеспеченности населения культурными благами.

Существуют и другие особенности определения этих нормативов.

1.              Культурные блага рассматриваются как мериторные, а бюджетные ассигнования  являются финансовым обеспечением реализации социальных стандартов, устанавливаемых для каждого региона в отдельности, но в соответствии с едиными целевыми установками федеративного государства.

2.              Финансовые нормативы определяются раздельно по видам культурной деятельности из расчета на душу населения и/или в процентах к общей величине расходов бюджета.

3.              Совокупность региональных нормативов бюджетного финансирования культурной деятельности и системы социальных трансфертов из федерального бюджета отражает пропорции распределения «финансового бремени»  между бюджетами разных уровней, обусловленные политикой бюджетного федерализма.

При использовании финансовых нормативов  в планировании расходов государственного бюджета на культурную деятельность надо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, необходимо обратить внимание особое внимание на обоснование выбора конкретного варианта социальных стандартов культурной деятельности с учетом феномена убывающей предельной полезности стандартов, построенных на шкале монотонно возрастающего удельного веса опережающей группу населения.

Во-вторых, подчеркнем особо, что в «коэффициентах расхождения», представляющих эти социальные стандарты, уже учтены возможности увеличения объема предложения культурных благ и экономия на издержках их производства за счет интенсификации деятельности организаций культуры.

В-третьих, использование указанных нормативов на перспективу требует дополнительного учета фактора инфляции, отражающего реальную динамику цен. Кроме того, из-за постоянно меняющихся экономических условий,  а также ввиду корректировки самих социальных стандартов необходимо установить периодичность пересмотра финансовых нормативов.

В-четвертых, повторим еще раз, что указанные нормативы устанавливают объем финансовых ресурсов из консолидированного бюджета, необходимых для реализации мериторного интереса государства, связанного с приближением в каждом регионе соответствующего вида культурной деятельности к ее социально целесообразным масштабам и структуре. Финансовое обеспечение культурной деятельности на базе таких нормативов требует установления определенных пропорций в распределении бюджетного бремени между субъектами Российской Федерации и федеральным центром.

Нормативы финансового обеспечения культурной деятельности за счет средств консолидированного государственного бюджета обладают некоторой особенностью. Они не в полной мере позволяют учесть финансовые возможности региона. И потому вполне реальной оказывается ситуация, когда объем бюджетного финансирования культурной деятельности, рассчитанный по указанным нормативам, окажется не «по карману» региональному бюджету. Именно в этом случае средства на финансирование культурной деятельности в экономически слабом регионе должны формироваться в партнерстве регионального и федерального бюджета. Еще одним аргументом в пользу долевого участия федерального центра в поддержке культуры отдельных регионов является тот факт, что речь здесь идет о федеральных стандартах культурной деятельности, в реализации которых есть ответственность и самого центра. Формой исполнения подобных обязательств являются трансферты, направляемые из федерального в региональные бюджеты.

Исходя из мировой практики, данный вид перераспределения налоговых доходов государства предполагает в дополнение к блочным трансфертам использование целевых бюджетных трансфертов, а также создание регионального трансфертного фонда за счет ресурсов бюджета более высокого уровня. При этом права на получение указанных целевых средств должны быть оговорены в законе о государственном бюджете каждого текущего года. В подобной ситуации общий объем финансовых ресурсов культурной деятельности, соответствующий социальным стандартам, определяется в каждом регионе на основе двух систем нормативов: региональных нормативов бюджетного финансирования и трансфертов из федерального бюджета.

Следует специально подчеркнуть, что размер трансфертов существенным образом зависит от положения дел в экономике и распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. В вырожденной ситуации, когда значительная часть налоговых доходов государства остается в региональных бюджетах и уровень экономического развития позволяет отказаться от деления регионов на бедные и богаты5, потребность а бюджетных трансфертах может ослабнуть. Однако в общем случае стремление государства приблизить культурную деятельность к социальным стандартам в каждом регионе требует обязательного участия федерального бюджета. При этом размер целевых трансфертов должен быть установлен, исходя из меры отставания культурной деятельности в том или ином регионе от принятых социальных стандартов.

       Региональные бюджетные нормативы устанавливаются в виде доли затрат на тот или иной вид культурной деятельности в общей сумме расходов регионального бюджета.  В этом случае обеспечивается прямая вязка финансовой поддержки культуры с бюджетными возможностями региона, которые дополняются специальными федеральными трансфертами. Указанные нормативы также ориентированы на реализацию мериторных интересов общества.

 

Источники формирования внебюджетных фондов

 

Для финансирования культуры и культурной деятельности в регионах  предусматривается создание фондов развития культуры. Источники формирования указанных фондов в различных регионах разные. В некоторых субъектах  Российской Федерации (Республика Калмыкия, Республика Хакасия, Сахалинская обл. и др.) действующим   региональным законодательством  предусматривается создание фондов развития культуры, источниками, формирования  которых являются бюджетные ассигнования, выделенные на финансирование культуры при формировании бюджетов, и внебюджетные средства, добровольные взносы, доходы от проведения  лотерей, аукционов, выставок и другие поступления.

          В большинстве субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Карелия, ивановская обл., Читинская обл. и др.) установлено, что в целях развития культуры могут создаваться специальные внебюджетные фонды за счет поступлений от юридических и физических лиц, проведения лотерей, аукционов, выставок и других мероприятий, продажи ценных бумаг и других поступлений, не противоречащих законодательств. В указанные фонды запрещается направлять  средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. В качестве соучредителей могут выступать органы государственной власти субъектов  Российской Федерации и органы местного самоуправления.

          Кроме этого, создаются фонды творческо-производственного и социального развития организаций культуры (Республика Алтай, Тюменская обл.). В данный фонд направляются оставшиеся средства организаций культуры после возмещения из общего  дохода материальных затрат, расчетов по обязательствам с юридическими и физическими лицами, выплаты процентов за кредит, заработную плату и иные текущие расходы. Также  в  указанный фонд  могут направляться: бюджетные ассигнования, выделяемые на капитальный ремонт, реставрацию, оснащение техническими средствами и оборудованием; средства, полученные от реализации в установленном порядке излишнего и устаревшего оборудования; целевые взносы физических и юридических лиц.

          Средства указанного фонда расходуются на творческое, производственное и социальное развитие организации культуры и не могут быть использованы на оплату труда, выплату материальной помощи и другие виды денежных вознаграждений.

          Кроме прямого бюджетного финансирования, государственная поддержка культурной деятельности в субъектах Российской Федерации может осуществляться также путем:

-        выполнения социально-творческих заказов (постановок спектаклей, концертных программ, проведения фестивалей, конкурсов, выставок, поддержки молодых дарований, творческих союзов и объединений);

-        оказания адресной материальной поддержки негосударственным организациям, в том числе частным лицам, осуществляющим культурную деятельность;

-        частичного, разового финансирования деятельности муниципальных организаций культуры;

-        предоставления налоговых льгот и льгот по платежам в областной бюджет организациям, оказывающим учреждениям культуры услуги на льготных условиях;

-        освобождения от арендной платы организаций культуры, расположенных в зданиях, являющихся памятниками истории и культуры;

-        предоставления иных государственных гарантий.

В отдельных субъектах Российской Федерации законами о культуре устанавливается государственная поддержка творческих объединений и творческих союзов. Формы  осуществления такой поддержки могут быть разными. Это могут быть государственные заказы творческим объединениям и союзам (в том числе на конкурсной основе) на создание  произведений искусств, проведение культурно-просветительских мероприятий, финансирование проектов (программ). Государственная поддержка творческих объединений и союзов может осуществляться из средств региональных бюджетов, предусмотренных   в региональных целевых программах сохранения и развития культуры. Профессиональным творческим работникам, использующим  специально оборудованные помещения, сооружения, строения в качестве творческих мастерских, по решению органов  государственной власти или органов местного самоуправления могут устанавливаться льготы по коммунальным услугам и арендной плате.

В рамках федерального бюджета на протяжении нескольких лет утверждается  перечень особо ценных объектов  культурного наследия народов Российской Федерации, финансируемых из федерального бюджета по разделу «Культура, искусство и кинематография».

Практика  прошлых лет показала, что придание отдельным объектам культуры особого статуса позитивно влияло на  их сохранении и развитие, так как в этом случае эти объекты напрямую финансировались из бюджета, исключалась промежуточная  стадия в распределении бюджетных средств. В 2002 г. в федеральном бюджете на очередной финансовый год такой перечень не утверждался.

          Однако эту практику можно было  бы распространить в регионах. В каждом регионе есть учреждения культуры, которые необходимо финансировать в должном объеме, так как они являются достоянием культуры и определяют ее уровень.

          В настоящее время финансирование таких объектов осуществляется в рамках Федеральной целевой программы «Культура России», принятой в 2001 г. В рамках указанной программы утверждается перечень объектов, которые финансируются за счет  средств федерального бюджета в соответствии с утвержденными ассигнованиями на очередной финансовый год через государственного заказчика, то есть через Минкультуры РФ.

          В условиях ограниченности бюджетных средств субъектов Российской Федерации, направляемых на финансирование культуры и культурной деятельности, особое значение приобретают альтернативные источники финансирования, а также  повышение эффективности расходования средств за счет обеспечения прозрачности всех источников доходов организаций культуры и их использования. Финансирование культуры должно происходить через проекты (программы), которые помогут развивать культурные ресурсы регионов, что будет способствовать их собственному развитию.   

В обозримой перспективе государственное финансирование сферы культуры призвано решать следующие главные задачи:

•   обеспечение государственных гарантий реализации конститу­ционных прав граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям;

•   сохранение историко-культурного наследия;

•   поддержка развития тех видов культурной деятельности, осуществление которых невозможно на рыночной основе предоставление населению информации о государственной политике;

•   сохранение единого информационного пространства Российс­кой Федерации;

•   поддержка общественно значимых телевизионных и радиопе­редач и периодических изданий.

Для повышения эффективности государственного финансиро­вания сферы культуры необходима реализация следующих мер.

1.      Уточнение путей реализации конституционных прав граждан в сфере культуры, включая дифференцированное определение соот­ветствующих гарантий для малоимущих и социально незащищенных групп граждан и для остальных категорий населения.

2.  Существенное увеличение доли ассигнований, выделяемых в форме дискреционных субсидий: это потребует превратить конкурсный порядок распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности; преодоле­ние практики выделения бюджетных средств на поддержку учреждений и деятелей культуры без четких обязательств с их стороны и без контроля за результатами использования бюджетных ассигнований.

3.  Развитие механизмов долевого финансирования культурных проектов из средств бюджетов разных уровней и внебюджетных ис­точников.

4.  Повышение разнообразия форм организаций культуры с уча­стием органов государственной власти и органов местного само­управления в качестве учредителей.

5.      Создание условий для участия в реализации государственных и муниципальных культурных программ не только государственных и му­ниципальных, но и негосударственных некоммерческих организаций.

6.  Реструктуризация сети бюджетных учреждений культуры, вклю­чая передачу в собственность субъектов Российской Федерации от­дельных федеральных учреждений культуры, деятельность которых связана главным образом с решением региональных социокультур­ных задач.

7. Обеспечение прозрачности финансовых потоков и финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств в сфе­ре культуры. Это включает:

            введение системы национальных счетов, обеспечивающей учет всех источников доходов организаций культуры и направлений их использования;

         обязательность публикации органами управления, государствен­ными и муниципальными организациями культуры отчетов о расходо­вании бюджетных и внебюджетных средств и проведении конкурсов;

  создание попечительских советов, осуществляющих функции общественного надзора за финансово-хозяйственной деятельностью учреждений культуры.